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检察改革背景下完善 基层检委委员选任机制
日期:2017-12-12 00:18:27  浏览量:180 发布人:揭西县人民检察院

 引言

检察委员会是人民检察院在检察长主持下的业务决策机构。当前检委会制度的完善主要围绕检委会的议事规则和工作规则、会前审查制度、集体学习制度、检委会组织机构、专职检委委员配置等方面,但关于委员选任机制的完善措施的改革却很少涉及。本文利用广东省人民检察院有关全省检察机关检委会2013年工作情况通报的相关数据以及本人在基层检察院的工作经历和调研,针对基层检察院检委会运作中存在的一些问题,试图从委员素质上寻找关联性,针对委员选任机制上的不足,结合当前深化检察改革的大背景,提出要打破委员选任上落后的观念,建立由省检察院统一基层委员遴选机制,把最优秀的检察官吸纳进检委会,并通过培育、激励机制不断提升他们的素质和能力,以此作为提高检委会工作成效的重要进路。

一、基层检委会存在的问题及其与委员素质的关联性

当前基层检委会运作中存在一些问题,这些问题与检委会的机构设置、人员配置以及议题的提请、审议、决定的执行和督办等各个工作环节不完善有很大关系,但是,我们也不难发现,这些问题大多也与检委委员总体素质不高具有关联性。

(一)议案质量不高

据统计2013年广东省基层检察院召开检委会2180次,议题6913件,其中议案6350件,议事563件。平均每次检委会议案近3件。尽管议案效率不错,但是议案的质量却不尽如人意。根据广东省人民检察院调研表明:为了节省时间,避免下次再议,有些委员出于“从众”心理,勉强同意,民主集中制原则无法真正发挥作用。有的院没有实行例会制,只有当需要讨论时,才临时召开检委会。委员们会前准备不充分,不熟悉相关的法律法规、法学理论知识,没有审阅报告,仅凭会上听取承办人汇报来了解案件情况,不可避免地会受到承办人带有主观倾向意见的影响。有的院1天会议讨论20宗案件,纯属走过场。可见,一些委员责任心不强,对业务和法律不熟悉,是造成议案质量不高的重要原因。但更深层次的原因应该是检委委员素质不高,法律专业训练不足。

笔者对粤东某市5个基层院检委会相关情况进行调研。这5个基层院2013年合计共议案137件,议事仅1件;共有委员45位,没有专职检委委员,委员年龄均在40岁以上,平均为47岁。最高全日制学历为法律本科只有4位;全日制教育背景为高中及中专有25位,约占 56%。仅有1位委员通过全国统一司法考试。有1个院11位委员中就有8位全日制教育背景为高中及中专。笔者相信,该市基层委员专业训练程度较低不是一个特例,而是目前基层检委委员的普遍写照。虽然有很多委员通过在职教育达到了本科或专科学历,但是没有在法律院校经历较为系统和正规的专门法学训练,在法律信仰和法学功底上会先天不足。这种不足将影响案件,特别是重大疑难案件的审议质量。在昔日,由于社会生活相对简单,所发生的案件或纠纷也比较简单,司法执法人员不必接受专门训练也能应付。但在社会分工日益细致化的今天,法律人员的专门化已基本成为现代社会接受为一种社会生活的必需。在这种大背景下的法律职业活动中已经形成了有所独有或专有的知识或技术,没有经过一定的专门训练的人们完全无法涉猎

(二)议案议事比例失衡

2013年,广东省135个基层检委会共议案件6350件,而议事只有563件,其中有38个院全年未议事,可见,连《人民检察院检察委员会议事和工作规则》中明文规定,必须经检委会审议的拟提交本级人民代表大会及其常委会的工作报告也未上会审议。而除新成立的横琴新区检察院外,基层检委会全年都有议案。议案议事比例明显失衡,说明了检委会议事能力不足,对宏观业务问题的研究,业务指导作用发挥不够。

目前80%以上的案件在基层院,基层检委会审议的案件多是正常现象。但主观因素是更值得深思。议案容易议事难,议事对委员素质的要求更高,而目前基层委员议事能力差强人意。对于个案的审议,在开检委会之前就已经由办案人员把案卷材料准备好,委员一般只需在听取承办人汇报时,问问题,然后发表看法并表决。根据错案责任追究的相关规定,检委会讨论决定的案件有错误的,由检委会集体承担责任。由于责任追究机制不明确,看似“人人负责”,实为“人人无责”。这使得议案往往实际上变成了一个非此即彼的游戏规则。起诉或不起诉、逮捕或不逮捕只要二选一即可。对此,检委会对议案容易来者不拒,可能成为一些办案人员逃避案件责任的避风港,不利于司法责任制的落实。

而议事对分析、演绎、归纳、推理等抽象思维能力的要求更高。在检委会审议议题的范围中,除了审议和决定相关案件和事项外,还有总结检察工作经验,研究检察工作中的新情况、新问题。例如对具有指导意义的类案的总结,就需要把多个案件联系起来进行分析对比,从中归纳、提炼其共同特征,找到规律性和发展趋势,并提出对策指导未来案件的办理。这种“进得去,出得来,站得高,看得远”的议事能力需要委员具有良好的法律思维功底和丰富的办案经验,而现阶段基层委员的素质难以达到。

(三)集体学习效果不佳

根据最高人民检察院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》(高检发〔1999〕17号)规定,检察委员会委员应当努力提高自身素质,注意学习和掌握法律以及与检察工作相关的经济、科技知识,提高议事能力和水平。于是便有了检委会集体学习制度。如果把检委会看成是考试的话,那么集体学习好比是预习和复习。但从基层检委会执行情况效果不太理想。有的制度性不强,片面强调自主学习,对集体学习重视不够,长期不组织集体学习;有的计划性不够,学什么没有计划、怎么学没有安排,想起来就学、忙起来就忘,随意性较大;有的针对性不强,照本宣科,流于形式,不结合实际,不组织讨论,不研究办法,不解决问题,没有实效性;个别检察院甚至弄虚作假,集体学习只有学习标题、没有发言内容、没有学习纪要,看上去次数不少、实际上没有效果集体学习制度效果不佳尽管有机制上原因,但也说明了基层委员在学习的自觉性和求知欲望上不高,学术和实务研究精神不强,对当前面临的新形势、新问题、新情况缺乏必要的观察,对法律、经济、科技等知识和动态缺乏集体交流和探讨。这样会导致检委会难以形成对事物的基本判断和共识,使得在审议议题时,需要花不少时间对一些本来无须解释的常识或共识进行阐述、讨论、界定,影响了检委会的效率和效果。

二、当前基层委员选任存在的不足

既然委员是按照一定的选任标准和法律程序而产生,那么委员素质不高,说明了当前委员选任机制必定存在一些缺陷需要改进。

(一)“权力型”选任观念影响严重

目前检察机关内的院领导、中层干部等管理人员与普通工作人员之比为1:2左右,官多兵少已成常态而委员兼有其他领导职务的更多,有些基层院甚至全部委员都兼有领导职务。根据《人民检察院检察委员会组织条例》的规定,各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。2013年,广东省基层检委委员总数1453人,其结构为检察长、副检察长占39%;业务部门占38%;专职委员占11%;,其他人员占12 %。在其他人员中也有不少是院领导或非业务部门负责人,如政工科科长、纪检组组长、办公室主任等。并不是说这些具有领导职务的委员能力和素质不高,问题的重点在于,由于自身还担任着院内或科室的行政管理工作,很难把主要精力投入到检委会工作上。加上检委会集体负责制的弊端使得他们难免对案件的审议表决专注度低。当前“权力型”委员选任观念容易误导一线办案的检察人员把晋升行政职务作为职业规划的主要目标,不利于强化一线力量和检察骨干队伍建设。同时也影响到了委员的集中培训,由于委员大部分是领导和负责人,很难抽身一段时间集中受训。

(二)选任资格按资排辈现象严重

由于当前基层编制是由地方政法专项编制匡定,检察院的人事组织关系是由地方组织部核定和管理。而专职检委委员和专门办事机构没有法律的强制性规定作为保障,因此,专职检委委员和专门办事机构的设置并非常态,而成为基层检察院的工作亮点和政绩。专职检委委员是非领导职务,有些院会提请人大任命已经或快解除领导职务的老同志为专职检委委员。这些同志本身的政治待遇高,无需占用编制职数,凭借多年办案经验也可以继续发挥余热,可谓一举多得。但是老同志难免存在“晚年惟好净,万事不关心”的心态,对新知识和新型疑难、复杂案件缺乏专研精神。有的会议讨论时发言抓不住重点,有的根本不参与讨论、不提问题,表决时随大流,拍脑袋,凭感觉,只当“同意委员”、“举手委员”。委员的选任过分注重资历,轻视法律知识水平和检察业务能力,把一些专业知识扎实、更有事业心和求知欲的业务骨干拒之门外,不仅打击了他们的积极性,也导致委员年龄结构和知识结构不合理,素质参差不齐。

(三)选任程序设置不科学

根据当前检委委员的选任机制,检察长、副检察长一定是委员,内设科室负责人虽然不全是委员,但只要是检察官,就具备了委员的候选资格。至于专职委员,根据《关于进一步加强地方各级人民法院、人民检察院领导干部选拔任用工作有关问题的意见》(中组发〔2007〕6号)规定,专职委员按照同级党政部门副职规格和条件,从具备良好政治业务素质、符合任职资格条件的检察官中产生。专职委员人选,按照干部管理权限,由同级党委审批。这些规定,无论是内设科室负责人还是专职委员任职资质的规定都过于宽泛,缺乏科学有效的选任程序,造成了委员在任命上,由基层检察院党组或一把手说了算。根据新近出台的广东省检察官相关遴选办法,初任检察官原则上必须具有全日制高等院校法律专业本科以上学历,并通过司法考试。而当前基层院担任中层以上领导职务的检察官大多没有通过司法考试。加上过去对公务员的录用没有实行规范严格统一招录,缺乏优胜劣汰选拔机制。这无形中降低了检察官准入门槛。如果在委员任职资格上和程序上再不把好关,必然使委员良莠不齐。

三、完善基层委员选任机制的进路

人才不是可遇不可求的,基层检察院不是缺乏人才,而是缺乏人才的塑造、选拔、激励、培养机制。当前深化检察改革刚刚拉开帷幕,完善检察人员分类管理、完善司法责任制、健全检察人员职业保障、推动省以下地方检察院人财物统一管理等基础性、制度性措施,为完善基层委员选任工作提供了制度上的保障和改革契机。

(一)树立“业务型”的选任观念

检委会决议的权威和公信力不是建立在委员的权力上,而是建立在委员的专业素质和准确判断上。检察改革的一个重要面向是完善检察人员分类管理,实行检察官员额制,严格控制检察官的数量,走“职业化”、“专业化”发展道路。目前如公诉、侦查监督等业务部门负责人一般不作为承办人办案,主要从事案件审批工作。随着检察改革的深化,这些部门负责人将以主任检察官的身份亲自办理案件,这将导致部门负责人会经常发生委员和承办人双重身份的冲突,这时候“回避”和委员会参会人员双数影响表决等问题将经常出现,势必影响到检委会运作效率。同时,有些委员考虑到其承办案件也需提起审议,需要其他委员的支持,容易出现具有双重身份的委员彼此给面子、私开绿灯通融,办起人情案的道德风险,影响案件的公平办理。而面对“一个日益复杂、碎片化且信息无处不在的世界”以及社会复杂化导致的疑难复杂、新型案件,案情的呈现形态多样化和法条的迅速更新,很多情况已经超越了委员的经验范畴,以往经验解决不了层出不穷、错综复杂的社会纠纷。这就需要一批责任心强、法律功底好、业务精通、富含研究精神的年轻业务骨干充实到检委会中任专职委员,优化检委会的年龄结构和知识结构,增强检委会的活力和决策能力。

(二)建立由省统一管理的遴选机制

根据《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,配合省以下检察院人事统管改革,推进在省一级设立检察官遴选委员会,那么,是否还有必要建立由省级统一管理的检委委员遴选机制呢?尽管检委委员也是检察官中一部分,但笔者认为这是必要且可行的。首先,这是由委员的职能要求决定的。办案检察官注重的是个案办理能力,如何去准确把握案件事实、证据,正确适用法律,而议事能力在委员的资质中是非常重要的。随着检察改革中办案责任制的进一步落实和对办案人员“亲历感”的更高要求,会议题范围将从议案向议事倾斜,对委员政策把握和类案指导能力的要求更高。其次,这是检察改革的必然要求。实行检察官员额制改革标志着检察队伍走“精英化”道路,而“检察官中的精英”应是委员必然的定位。既然检察官都需要遴选,举轻明重,委员更需要遴选,省级统一管理委员应该是省级统一管理检察官应有之义!再次,由于检察官遴选委员会负责对全省检察官任命的提名工作,必然形成全省检察官的个人履职档案,这些档案为遴选委员提供重要的档案资源,可节约遴选成本,增强委员遴选机制建设的可行性。具体操作上,笔者建议省检察院设立委员遴选机构,并规定全省统一的委员的任职资格和条件,由需要增换委员的基层检察院行使候选人推荐权,通过基层检察院党组推荐、干警民主测评等客观公正的程序,按照一定比例差额向省检察院委员遴选机构提出候选人名单,再由遴选机构定期或不定期统一对全省基层检察院推荐的人员进行评议遴选,最终确定委员提名名单,最后按照相关的组织法,由基层检察院报请当地人大常委会任命。这种“统一提名、分级任命”的遴选机制,体现了民主集中制的组织机制,即满足了基层检察院的实际需求,又保障了基层委员的同质性,有利于法律的正确统一实施。

(三)建立“能进庸退”的培育考核机制

当前对于委员没有有效的追责制度和考核机制,加上委员的任职具有终身制,作为检委委员可谓“也无风雨也无晴”,平平淡淡才是真,使得一部分委员不坚持独立判断,不愿成为表决中的少数派。委员对提升自身的法律知识和业务能力的压力和动力不大。因此,有必要打破委员任职的终身制,设立“能进庸退”的培育考核机制,加强对检委委员的培训力度,规定检委委员任职前必须经过专门系统的培训,并定期或不定期举办针对检委委员职业操守、业务水平和议事能力等方面资质的培训活动,为委员提供充分学习机会和更新知识的平台。同时,要建立科学有效的考核机制,通过笔试、面试、模拟检委会等多种形式,定期统一对基层委员进行测试,并加强对基层检委会工作情况的抽查和调研,不断考核和动态跟踪委员的任职能力。对不合格的委员要给予强化培训,并深入所在基层检察院进行考察调研和征求意见,如果仍未能胜任,则进行劝退,并要求所在基层院提请地方人大免除其委员的职务。在宏观上,这是检察官队伍走精英化、专业化道路的必然要求,通过统一规范化的考核和培训达到委员的同质性,从而解决各地检委会工作发展不平衡的问题。在微观上,让一些混日子的委员知难而退,避免“劣币驱逐良币”,对检委委员形成倒逼机制,促使其不断优化知识结构,增强履职能力,在一定程度上也解决当前集体学习效果不好的问题。

 

结语

在一个需要改革、以致“改革”自身在某种程度上已经意识形态化之际,一个即使事实上可行的制度也必须在智识上证明自己存在的正当性和合理性尽管笔者对检委会制度的正当性和合理性坚信不疑,但认为检委会制度还存在相当大的提升空间。对检委会工作制度的改进固然重要,检委委员选任机制的改革也不容忽视。党的十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,成为当前检察改革的政治依据。“去行政化”、“去地方化”、“司法独立”、“公平正义”是新一轮检察改革的努力目标和价值取向,加上完善检察人员分类管理、完善司法责任制、健全检察人员职业保障、推动省以下地方检察院人财物统一管理等基础性、制度性措施陆续实施,将为委员的选任制度改革和完善提供思想指导层面和体制机制层面的保障。基于目前基层检委会的情况,笔者认为基层委员选任机制的改革和完善是测量新一轮检察改革的深度和高度的标杆。只有在完善检委会工作机制的同时,强力推进委员选任机制改革,做到“两条腿”走路,基层检委会才能朝着正确的方向走得更快、更稳、更远。

 

①本文关于广东省基层检察院的相关统计数据均来源于广东省人民检察院检察委员会办公室撰写的《全省检察机关检察委员会2013年工作情况通报》。
②苏力 著:《法治及其本土资源》(修订版),中国政法大学出版社,2004年3月版,第141页以下。
③《云南省人民检察院党组书记、检察长王田海在全省检察机关检察委员会工作视频会议上的讲话》,载高检院法律政策研究室:《检察委员会工作情况》,第5期(总第22期),2014年7月14日。
④尹吉:《试论检察管理中的主要问题》,载方晓林主编:《检察研究》2012年第1卷,检察出版社2012年版,第101页以下。
⑤〔美〕理查德﹒波斯纳 著,苏力 译:《波斯纳法官反思录》,北京大学出版社2014年7月版,第92页。
⑥苏力 著:《送法下乡——中国基层司法制度研究》(修订版),北京大学出版社,2011年1月版,第65页。
作者简介:许振东,广东省揭阳市榕城区人民检察院。
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