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检察文化
适应检察改革新常态 拓宽法研人员发展空间
日期:2017-12-12 00:19:38  浏览量:221 发布人:揭西县人民检察院
 

摘要:本文以粤东某市两级6个检察院法研人员为研究样本,通过访谈、调查等实证研究方法,结合笔者近5年的法研工作经验,以主体客体化的方式试图还原基层检察院法研工作一个面向,表达从业人员对检察改革的期许,并围绕检察改革顶层设计和发展趋势,对法研人员分类管理提出若干建议,对推进人员分类管理改革有一定参考价值。

关键词:检察改革    法研人员     员额制

综合业务人员的定位让法研人员游离于办案人员和司法行政人员之间,尤其是在检察改革新常态,实行检察官员额制,并要求员额内检察官要到一线办案的趋势下,这种业务非办案人员的尴尬身份使得基层法研人员“徘徊在两个世界之间,一个已经死亡,一个尚无力诞生。” 在以执法办案为中心的共识下,帮助法研人员走出职业瓶颈,拓宽职业发展空间,为每一位优秀检察干警提供展现德才、实现职业理想的公平舞台,成为凝聚检察改革合力的关键点。

一、基层检察院法研工作的困境

与其他检察业务不同,法研工作具有很强的渗透性和兼容性。公诉人不能越权从事反贪工作,但可以从事撰写调研报告、发表论文等法研工作。法律政策研究作为维系包括法官、检察官、律师、法学家等法律职业共同体的一种桥梁和对话平台,促成共同体借助法律沙龙、研讨会、法学年会等形式进行探讨、切磋、交流,以加深了解,相互促进。这种渗透性和兼容性,使得研究室在业务部门中被边缘化,法研工作的独立性和专业性被弱化,易变得可有可无。

应然上讲,法研工作包括司法调研、理论研究和综合文秘工作,但在一些基层检察院,法研工作实际上呈现临时性、兼容性和非常态性的现象。以研究样本的粤东某市为例,两级6个检察院共有法研人员15位,占检察人员总数的2.5%,均具有本科以上学历。其中,有6人通过司法考试;有7人为检察员或助理检察员。由于研究室没有独立编制、机构和人员设置,有的院把研究室与政工、办公室或者监察室合署办公,工作职责和合署部门交叉重叠;有的院没有设研究室,法研工作由政工或办公室从事文字资料工作的干警兼任,并把一些业务性较强的任务落实到相关业务科室。法研工作缺乏独立性,导致大多数法研工作不是主动发起,而是为了完成上级下达的调研任务。法研工作“任务导向性”的缺陷使得研究成果寥寥无几,法研工作成为一些基层院的短板。

二、基层法研工作边缘化的表现形式

基层检察院法研工作被边缘化主要体现在:一是对法研人员的专业性认识不足。在一些基层院将法研人员作为资料员看待,与党委机关从事文字资料工作的人员没有区别。明显的例证是在许多基层院公务员招录岗位设计上,法研人员往往要求专业为汉语言文学、新闻学等非法学专业,忽视了法学专业教育背景对法研工作的重要性。笔者统计了广东省检察机关201220165年间招录公务员职位表,发现以文秘、调研等相关岗位招录的有96110人,其中专业要求汉语言文学、新闻学等非法学专业的有92108人。二是把研究室作为干部退居二线的落脚点。在调研中,笔者发现有的院业务科室科长因病不能正常工作,但又未到退休年龄,于是就把他调任为研究室主任,保持现职领导职务。这种做法不仅影响了法研工作的统筹和发展,而且传递了“法研工作不重要”的负面信号,影响了法研人员的热情。三是法研工作成为年轻干警走向办案岗位的跳板和驿站。以研究室为职位招录公务员,招录到的已通过司法考试的干警会想方设法调到办案部门。如笔者调研的一个县区院,2013年法研职务招考了2名通过司法考试的干警,有一位一进院就争取到办案部门,另一位在研究室工作一年后也调到办案部门。

由于受到轻研究重实务氛围影响,以非法学专业招进的法研人员会努力备战司法考试,等待具备法律职业资格后“跳槽”到办案部门。未能通过司法考试的,也有选择调任到党政机关寻求发展空间。有些基层院采用如公诉人、反贪局侦查员等有吸引力的岗位来招录干警,等入职后再将其安排到办公室或政工等内勤部门从事法研工作,这种方式虽然能解决法研岗位人手不足问题,但由于不是干警的志愿,很难调动干警积极性,有些干警把这种人事安排当成临时性和过渡性的,期盼下一批新招录干警来接替其工作而可以脱身到办案部门。法研工作不被重视,进而影响了研究工作成效,反过来又使法研工作更不被重视,最终形成恶性循环,法研工作难以持续发展。

三、法研工作在检察改革中面临的挑战

在深化检察改革中,法研人员究竟是检察人员、检察辅助人员还是司法行政人员?法研人员进入员额的几率有多大?这是在调查采访中法研人员最关心的两个问题。

上海检察改革把法研工作确定为业务工作,却用“不超过”从严控制法研人员进入检察官员额的比例,而且规定了较为苛刻的办案经历作为入额硬性条件,使得法研人员入额道阻且长。这对那些具备法律职业资格,并有实务能力的干警来说,因工作需要而服从组织安排从事法研工作,最后却被排除在检察官员额外,难以实现职业理想,是有失公允的。

《广东省检察机关检察官责权划分暂行规定》未规定综合业务部门检察官责权,只规定“是否设置主任检察官,待最高人民检察院予以明确后再行确定。”可见,目前综合业务人员分类管理和责权划分还没有定论,广东省把这个问题交给最高检做顶层设计。规定上的留白和时间差,表明了问题的重要性,也让问题的研究具有现实意义。笔者认为,最大限度调动干警积极性成为顺利推进检察改革并取得成效的关键,因此需要适当兼顾法研人员的利益,拓展其职业发展空间。

四、完善法研人员分类管理的建议

目前,基层院绝大部分检察改革调研工作是由法研人员负责的,他们是推进改革的重要力量。法研工作对全面提升检察工作具有积极意义,发挥不可或缺的作用。基于对法研工作重要性的认识,结合当前检察改革顶层设计及发展趋势,针对法研人员分类管理问题,笔者提出以下几点建议:

一是顺应司法改革趋势,拓宽法研人员发展空间。在实践中,法研人员的素质和能力不比办案人员低,且长期从事宣传、调研和综合工作,语言文字表达能力比办案人员更具优势,更有利于办案过程中进行释法说理、法治宣传教育。既然把法研岗位定位为业务岗位,在设定检察官遴选条件上,就不宜过分强调办案经验,在形式上或实质上把法研人员排除在检察官遴选范围之外,而应该以未来发展为导向,注重考核检察官的专研能力和业务潜质,为所有具备法律职业资格的优秀干警提供公平竞技平台,让包括法研人员在内的有潜力的干警都有机会接受遴选,发挥检察官资源最大效用。

二是推进内设机构改革,整合优化司法资源配置。对业务部门进行整合,减少内设机构数量,避免综合后勤部门人员过多,增强办案力量是各地检察改革试点呈现的共通性。考量到检察官向一线办案倾斜以及明确划分检察业务部门责权等因素,笔者建议改变当前研究室与政工、办公室等司法行政部门合署且责权不明确的现状,基于检委会议事与法研工作的同质性,把研究室与检委会办公室这两个综合业务部门进行整合,作为综合业务部门,明确划分其责权,由研究室负责人兼任检委办主任及检委委员,负责议事议题的研究工作,提高检委会议事质量,以适应检察改革对检委会议事提出的新要求。

三是建立定期轮岗机制,提升干警综合业务素质。笔者调研中发现,在干警轮岗上大多数基层院没有建立常态机制,法研人员很少具备办案经验,办案干警也极少调到研究室工作,基本是从研究室调到办案部门。这种固化或单向流动的人员管理模式易造成干警思维定势和行为惰性,导致实务与研究脱节,法研人员难以驾驭实务性强的调研工作,而办案人员的释法说理能力有所欠缺,干警技能得不到全面发展。笔者建议建立健全轮岗机制,一方面要加强办案岗位与综合岗位良性双向流动,让干警在不同岗位交流中更深入全面掌握检察工作,避免出现“偏科”。另一方面要通过挂职锻炼、公开选拔、调任等外部交流方式,引进优秀的法官、律师、法律学者等专业法律人才到检察院工作,让多元法律思维相互激荡,产生“鲶鱼效应”,增强队伍活力,全方位提升理论和实务水平。

作者简介:许振东,广东省揭阳市榕城区人民检察院。
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